Demokratie-Experiment: 160 ausgeloste Bürger:innen beraten die Bundesregierung zur Außenpolitik. Zwischen Streit, Konsens und Nervensägen.
Der Brief sieht aus wie Werbung, die Postkarte darin erweckt den Eindruck einer Unterschriftensammlung. Die Freiburger Politik-Studentin Charlotte Felthöfer ist unsicher. Von der Organisation, die das Schreiben verschickt, hat sie bisher ebenfalls nichts gehört. Doch im Umschlag findet sich auch diese Einladung mit der Unterschrift von Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble. Felthöfer recherchiert, ist begeistert und meldet sich am nächsten Tag an. „Die Demokratie braucht eine Ergänzung“, sagt sie.
Der 17-jährigen Schülerin Maya Loewe geht es ähnlich. Sie überlegt einige Zeit, dann sagt auch sie zu. „Die Politik hört teilweise nicht auf die Leute.“ Nun sieht sie eine Gelegenheit, daran etwas zu ändern.
Felthöfer und Loewe gehören zu den rund 160 Bürger:innen, die Ende 2020 aus den Einwohnerregistern im ganzen Land ausgelost wurden, um über „Deuschlands Rolle in der Welt“ zu debattieren und eine Empfehlung an den Bundestag zu formulieren. An diesem 20. Februar 2021 kommt der Bürgerrat zu seinem Abschlusstreffen zusammen – ein erstaunliches Experiment zur Renovierung der parlamentarischen Demokratie.
Damit schließt sich ein Kreis. Vor über 2.000 Jahren trafen sich die männlichen, freien Bürger der griechischen Stadt Athen auf einem großen Platz, um politische Entscheidungen zu debattieren und abzustimmen. Jetzt hat der Bundestag eine kleine Volksversammlung zusammengerufen. Freiwillig, und doch aus der Not. Denn viele Abgeordnete merken, dass der Boden unter ihren Füßen in Bewegung ist – durch Phänomene wie den Aufstieg des Rechtspopulismus oder den Sturm auf das Kapitol in Washington im Januar diesen Jahres. Der Bürgerrat könnte dazu beitragen, das Fundament zu stabilisieren.
Die Teilnehmer:innen begegnen sich nicht persönlich, sondern in riesigen Online-Konferenzen mit über 200 Leuten. Alle sitzen zuhause und werden zusammengeschaltet. Die Computerbildschirme sind dabei in viele Fensterchen unterteilt, in denen man die anderen Mitdiskutierenden im elektronischen Kleinformat sieht. Trotzdem transportieren die Ausschnitte individuelle Eindrücke. Mit großer Nerdbrille, fetten Kopfhörern und Kinnbart sitzt da ein Youngster vor seinem zerwühlten Bett. Eine andere Bürgerrätin präsentiert sich vor einer Wand mit Fahrradersatzteilen und Schraubenschlüsseln. Alpenkulissen, Ölgemälde, Bücherregale liefern Hinweise, wie die Menschen leben – oder wahrgenommen werden möchten.
Gesteuert werden die zahlreichen Sitzungen vom Alexanderplatz in Berlin. Hier, am Tresen des Club ASeven, holten die Gäste vor Corona ihr Bier. Nun sind die Barhocker zusammengeschoben, die Tische in den Ecken gestapelt, um Platz zu machen für ein Studio mit Kameras, Beleuchtung und Übertragungstechnik. Drei Moderator:innen begrüßen die Teilnehmer:innen, leiten die Diskussionen und holen Expert:innen von außen dazu, die den Bürgerrat mit Fachinformationen versorgen. Um die Studiobühne herum sitzt ein Dutzend Techniker:innen vor Bildschirmen und Mischpulten, um die aufwändige Konferenzsoftware zu domestizieren.
Ein Mega-Thema ist das – Deutschlands Rolle in der Welt. Es in den Griff zu bekommen, setzt Kenntnisse der Geschichte seit dem Mittelalter und der politischen Weltordnung nach dem Zweiten Weltkrieg voraus. Der britische Historiker Timothy Gordon Ash ist an einem Samstag Mitte Januar eingeladen, die Basis zu legen. Ein entscheidender Punkt seiner Analyse: Deutschland sei die „Zentralmacht Europas“, was bei den Nachbarn eine „Furcht vor Dominanz“ auslöse. „Deutschland ist stärker als alle anderen, aber nicht stark genug“, um Hegemonie auszuüben, so Gordon Ash. Folglich empfiehlt er eine Rolle als „Mittelfeldspieler Europas“ – Regisseur, Koordinator, aber nicht Stürmer. Das Land solle sich verhalten wie Bastian Schweinsteiger auf dem Fußballplatz. Dieser Rat ist deshalb so wertvoll, weil er die Binnen- mit der Außensicht kombiniert.
Doch er passt nicht so recht zu den Einschätzungen, mit denen manche Bürgerrät:innen ins Rennen gehen. Anfangs wünscht sich Maya Loewe, dass „Deutschland als Vorbild handelt, zum Beispiel in der Klima-, Umwelt- und Flüchtlingspolitik“. Auch Charlotte Felthöfer plädiert für eine „Vorbildfunktion, indem wir außenpolitisch mehr Verantwortung für die Klimagerechtigkeit übernehmen“. Von allen geteilt wird solch moralischer Optimismus nicht. Als die Teilnehmer:innen die Rolle Deutschlands zeichnen, stellt ein Bürgerrat aus Hessen das Land als Verkäufer dar, der alle möglichen Produkte feilbietet, ein Gesetzbuch unterm Arm trägt und mit erhobenem Zeigefinger droht. Mehrheitlich allerdings gehen die Ausgelosten in die Richtung, die Ash vorgegeben hat. Am Ende des zweiten Tages sind Rollenzuschreibungen wie „Vermittler“, „Mittelfeldspieler“ und „Partner“ die häufigsten, wobei auch „Vorreiter“ einige Unterstützung findet.
Der zeitliche Aufwand des Verfahrens ist enorm. Etwa 50 Stunden hängen die ehrenamtlichen Berater:innen in Online-Sitzungen – immerhin sechs normale Arbeitstage. In Felthöfers Zeitplan passt das eigentlich nicht rein – auf ihrem Weg zur Masterprüfung liegt eine Klausur nach der nächsten. Auch Loewe hat schon ohne den Bürgerrat genug zu tun. Bei ihr kommt bald das Abitur. Trotzdem klemmen sie sich wochenlang mittwochs und samstags in Plenumsveranstaltungen mit Expert:innen, außerdem eine der fünf „Reisegruppen“ zu Nachhaltige Entwicklung, Wirtschaft und Handel, Europa, Frieden und Sicherheit, sowie Demokratie und Rechtsstaat.
Ausgewählt wurden die Leute per computergesteuerter Zufallsstichprobe aus den Einwohner:innen-Registern der Gemeinden in ganz Deutschland. Knapp 4.400 Bürger:innen schrieben die Organisatoren an, die ungefähr die Bevölkerungsstruktur nach Wohnort (Bundesländer, Stadt, ländliche Gegenden), Alter, Geschlecht, Herkunft und Bildung repräsentieren. Einige hundert sagten zu, gut 160 nehmen teil.
Das Thema „Außenpolitik“ lag Union und SPD am Herzen, weshalb der Ältestenrat des Bundestages diesen zweiten bundesweiten Bürgerrat so beschloss. Die erste Ausgabe fand im Sommer 2019 unter der Frage statt: Wie kann die Demokratie gestärkt werden? Einige Nachbarländer sind dabei schon weiter. In Irland führte dieses Verfahren in Kombination mit einem Referendum dazu, dass man die gleichgeschlechtliche Ehe erlaubte. In Frankreich gab es vergangenes Jahr einen Bürgerrat zur Klimapolitik.
Claudine Nierth kann zurecht behaupten, dass es ohne sie soweit nicht gekommen wäre. Seit über 20 Jahren leitet sie den Verein Mehr Demokratie, der unter anderem bundesweite Volksentscheide fordert und diesen Bürgerrat mitorganisiert. Den ganzen Tag hat sie kaum was gegessen, im Studio gerade eine Eröffnungsrede gehalten, jetzt holt sie sich einen Salat und sinkt auf ein schwarzes Sofa im provisorischen Backstage-Bereich. „Die Ergebnisse von Bürgerräten haben keine politische Farbe“, sagt Nierth, „sie stammen nicht aus einem Lager“. Wenn ausgeloste Menschen zu einer gemeinsamen Empfehlung kommen, so ihre These, genieße die Positionierung große Legitimität und komme einer allgemein akzeptablen, vernünftigen Haltung sehr nahe.
Rechtspopulismus, Brexit, Sturm aufs Kapitol, autoritäre Regierungen in Ungarn, Polen, Russland, China – die parlamentarische Demokratie steht von Innen und Außen unter Druck. Durch seine Übernahme der Schirmherrschaft über den Bürgerrat deutete Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble an, dass er dem Format eine Bedeutung beimisst für die Erneuerung des parlamentarischen Systems. Nur wenn sich die Demokratie offen zeige für neue Verfahren, „bleibt sie stabil“, so Schäuble. Bürgerräte seien „das Gegenteil von Populismus“. Ob sich diese Annahme hier bestätigt?
Er ringt mit sich, der ältere Herr. Erst hängt er auf der linken Lehne seines imposanten Schreibtischstuhls, dann wirft er sich auf die rechte. Per Laptop-Kamera kann man zuschauen, welche Arbeit es ihm macht, in der Diskussion seine Position zu verteidigen. „Nein!“, sagt er, „Waffen sind nichts für den Frieden.“ Und zu Deutschlands Rolle in der Welt würden Waffenexporte schon gar nicht passen. „Aber“, kontert die resolute Dame aus Remscheid, wenn Deutschland ein Partner sein wolle, müsse es befreundete Länder auch mit Maschinengewehren, Panzern und Raketen versorgen. „Waffen sichern den Frieden.“
Ein klassischer Konflikt, der während der vergangenen Jahrzehnte hierzulande schon öfters ausgetragen wurde – und eine harte Nuss für die Moderatorin der Tischgruppe. Ihr Job ist es, einen Konsens zu organisieren, damit aus den Debatten der vielen Kleingruppen schließlich eine kohärente Empfehlung entsteht. Sie schraubt an den Formulierungen: „Könnten wir vielleicht sagen, dass…?“ Aber: „Nein!“ Der ältere Herr will einfach nicht. Er ist gegen Waffenexporte. Und auch die Remscheiderin räumt ihre Position nicht. Die Kontroverse ist unlösbar. Die Moderatorin gibt nach, für dieses Mal.
Mitunter, sagt Felthöfer, sei die Debatte anstrengend, weil der eine oder andere Teilnehmer ins Schwafeln gerate – und manchmal auch unbefriedigend, denn angesichts der komplizierten außenpolitischen Zusammenhänge fehlten allen Diskutanten Basiskenntnisse. Dann diskutiere man länger über Fragen, die Fachleute schnell klären könnten. „Beim nächsten Bürgerrat wäre es besser, in jede Gruppe Expert:innen zu setzen“, so Felthöfer.
Kleine Streits gibt es immer wieder. Da wird viel über Nachhaltigkeit geredet. Das finden alle toll. Das ist das gute Deutschland, das andere Ländern erklärt, wie man es machen muss. Bis jemand die „T-Shirts für 3,50 Euro“ aus Bangladesch und Pakistan auf den Tisch bringt. „Können wir überhaupt von globaler Nachhaltigkeit reden, solange wir solche Produkte hier verkaufen?“ Da ist er wieder, der Widerspruch zwischen unserem Wohlstand und seinen hässlichen Konsequenzen. Im Rahmen dieses Bürgerrats ebenfalls kaum zu lösen. Denn ein ernsthafter Ansatz würde bedeuten, dass irgendwer bereit sein müsste, Einbußen hinzunehmen. Schwierig.
Und doch knallt es nicht richtig. „Unsere Gruppe ist sich ziemlich einig“, berichtet Maya Loewe aus der Reisegruppe Nachhaltige Entwicklung. „Konflikte haben wir nur in Detailfragen, eigentlich schade.“ Eine harte Kontraposition nach dem Motto „Rutsch mir mit Deinem Öko-Scheiß den Buckel runter, ich fahr meinen Diesel bis 2060“ fehlt. Ähnlich Charlotte Felthöfer: „Ich finde es überraschend, wie nah beieinander die Leute meist sind.“ In ihrer Europa-Reisegruppe ist man sich weitgehend einig, dass die gemeinsame Politik gestärkt werden müsse und die einzelnen Staaten teilweise auf Souveränität verzichten sollen. „Die EU verlassen will niemand“, so Felthöfer.
Soweit von Teilnehmer:innen zu hören ist, werden konservative Haltungen, traditionelle Werte oder nationale Positionen während der Diskussionen kaum bis gar nicht geäußert. Im Verlauf des Bürgerrats zeichnet sich ab, dass seine Empfehlungen am Ende tendenziell liberal, sozial, ökologisch und mittig ausfallen. Beispiel Militär: Die Gruppe Frieden und Sicherheit plädierte zwischendurch für eine kleine Bundeswehr, die eher defensiv, friedenssichernd und an den Menschenrechten orientiert unterwegs ist. „Deutschland sollte sich nicht aus wirtschaftlichen Gründen militärisch engagieren.“
Ein gepflegter Umgangston herrscht bei den Debatten. Man lässt sich ausreden, ist freundlich und kooperativ. Laut und übellaunig wird niemand. Die Meisten sind kopfmäßig so auf Zack, dass sie komplexe Zusammenhänge einigermaßen mitschneiden. Kein Wunder: Organisatorin Claudine Nierth räumt ein, dass Leute mit höheren Bildungsabschlüssen überrepräsentiert sind. Denn je niedriger die Bildung, desto schwerer sind die Ausgelosten auch tatsächlich zur Teilnahme zu bewegen. Trotzdem: Wo bleiben die Nervensägen, die Rechten, die Querdenker? Ein paar von ihnen müssten eigentlich auftauchen.
Eine Ursache, warum diese Positionen nur selten artikuliert werden, könnte darin liegen, dass solche Leute beim Bürgerrat erst gar nicht mitmachen. Alle, die ausgelost wurden, konnten schließlich „nein“ sagen. Teilweise haben die Organisator:innen die Kandidat:innen angerufen, um sie zu überzeugen, ihnen manchmal sogar bezahlte Kinderbetreuung für die Zeit der Diskussionen angeboten. Doch vor allem in Ostdeutschland war es wohl schwierig, Teilnehmer:innen zu finden. Mögliche Erklärung: Dass Misstrauen in den Staat, auch solche Verfahren wie einen Bürgerrat, ist dort größer als im Westen. Susan Riedel aus der Reisegruppe Frieden und Sicherheit bestätigt das. Sie weiß, wovon sie redet: Die E-Commerce-Beraterin lebt in München, stammt aber aus Görlitz. „Radikale sind beim Bürgerrat nicht dabei, weil sie keinen Bock auf Auseinandersetzung haben“, vermutet Riedel.
Zweiter Grund: Manche Teilnehmer:innen haben vielleicht Angst, Einschätzungen zu äußern, die rechts klingen könnten, obwohl sie nicht so gemeint sind. Dann schweigen sie lieber oder schwimmen im Hauptstrom. Und drittens üben die Debatten im Bürgerrat grundsätzlich eine moderierende Wirkung aus. Die sachliche Diskussion unter professioneller Betreuung erzwingt rationale Pro- und Contra-Argumente. Man hört sich zu, muss sich mit den Sichtweisen der Gesprächspartner:innen beschäftigen und sieht die Welt wenigstens mal kurz durch eine andere Brille. So erweitert dieses Demokratie-Labor die politische Mitte, indem es die Ränder aufweicht. Das funktioniert auch deshalb, weil die Gemäßigten immer in der Mehrheit sind. In Tischgruppen mit sieben Leuten spielt der einzige Extremist kaum eine Rolle und hat wenig Einfluss auf die gemeinsame Positionsbestimmung.
Wegen ihrer integrierenden Wirkung kommen Bürgerräte nun, da die Demokratie unter dem Druck der Radikalen steht, als Ergänzung der konventionellen Entscheidungsfindung ins Spiel. Regelmäßig eingesetzt, könnte dieses Format nicht nur gesellschaftliche Konflikte moderieren helfen, sondern dem parlamentarischen System auch zusätzliche Legitimität verschaffen. Im Gegensatz zu Plebisziten besteht dabei weniger die Gefahr, dass sich das politische Spektrum weiter polarisiert. Aber, wohlgemerkt, auch Bürgerräte als neue Form der Partizipation können nur die Leute erreichen, die sich einbinden lassen wollen.
Als „Sechser im Lotto“ sieht Charlotte Felthöfer ihre Mitwirkung. Zum Beispiel wegen dieser Begegnung: Ein älterer Herr erzählt, wie er nach dem Zweiten Weltkrieg aus Danzig vertrieben wurde und in Bayern neu anfing. Seine eigene Erfahrung trug wohl dazu bei, dass er Verständnis für die heutigen Flüchtlinge aufbringt. „Eine wertvolle Unterhaltung war das“, so Felthöfer.
Auch Maya Loewe berichtet über einen Lerneffekt. Während sie sich anfangs ein international vorbildliches Deutschland wünschte, hätten ihr die vielen Gespräche gezeigt: „Die Rolle als Vermittler passt besser.“ Schließlich sei auch hier nicht alles Gold, was glänzt – nicht mal in der Nachhaltigkeitspolitik. Ihre von Anfang an positive Haltung zum Verfahren des Bürgerrats hat sich noch verstärkt. „Wenn die Menschen mehr Mitsprache haben, verstehen sie besser, wie die Politik entscheidet“, so Loewe, „dann erlebt man Politik“. Wer sich im Gespräch mit anderen Positionen auseinandersetze, verlasse den Schwarz-Weiß-Gegensatz, meint die Schülerin, und dringe in Grauzonen vor, die den politischen Alltag ausmachten.
Nach der Bundestagswahl im September wird aus dem Experiment Bürgerrat wohlmöglich eine permanente Institution. Parlamentspräsident Schäuble, der nochmal als Abgeordneter kandidiert, könnte seinen Einfluss in diese Richtung geltend machen. „Ich hoffe, dass sich das Verfahren bewährt“, sagt als eventuelle Koalitionspartnerin auch Grünen-Geschäftsführerin Britta Haßelmann, „in der nächsten Legislaturperiode sollten wir Regeln festlegen, wie mit den Empfehlungen von Bürgerräten umzugehen ist.“ Eine interessante Frage: Wie verbindlich sollen die Voten der ausgelosten Volksversammlung sein? Vielleicht legt der Bundestag in seiner Geschäftsordnung fest, dass er sich in einer Plenumsdebatte mit den Positionen der Rät:innen auseinandersetzen und begründen muss, warum er sie akzeptiert oder verwirft. Dass das Parlament sein Entscheidungsrecht mit den Laienpolitiker:innen teilt, ist hingegen kaum vorstellbar. Charlotte Felthöfer hält das auch nicht für richtig: Dafür seien die Stellungnahmen der Bürgerrät:innen in manchen Fragen mangels Fachwissen zu unausgegoren.